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徐軼杰:20世紀七八十年代北京市空氣污染治理的歷史回顧
發布時間: 2019-07-25    作者:徐軼杰    來源:國史網 2019-05-25
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  20世紀七八十年代北京市空氣污染治理的歷史回顧

  ——以消煙除塵工作為中心

  近年來,中國華北地區空氣污染問題成為公眾關注的熱點。目前學術界關于空氣污染治理史的研究多集中于國家層面,針對北京市空氣污染治理史的研究以概述和地方志記述為主。?[代表性成果有《中國環境保護行政二十年》,中國環境科學出版社1994年版;《北京志·市政卷·環境保護志》,北京出版社2004年版;沙敏:《20世紀70年代以來北京市大氣環境監測與治理》,《北京黨史》2011年第4期;劉宏燾:《20世紀70年代的環境污染調查與中國環保事業的起步》,《當代中國史研究》2015年第4期;等等。]本文通過梳理相關檔案等文獻資料,將北京市空氣污染形成與治理的歷史進程置于國家經濟與社會發展的脈絡中加以考察,以期總結20世紀七八十年代北京市空氣污染治理的經驗與教訓,認識和理解中國空氣污染治理與環境保護的長期性、系統性、復雜性、艱巨性。

  1970~1971年:北京市對空氣污染的調查

  新中國成立后,在“從消費城市變為生產城市”[1]方針指導下,北京市優先發展工業,尤其是重工業。20世紀70年代,北京市工廠總數較解放前夕“增加了近20倍”[2],“擁有鋼鐵、冶煉、化工、儀表、機械、輕工等大中型工廠近1700個”[3]。北京市出現了鍋爐、窯爐煙囪林立的景象,發生了空氣嚴重污染的情況,反映空氣污染綜合指標的煙霧日由50年代的年均60余天發展到60年代的年均120余天。[4]據統計,70年代初北京市發生能見度小于5級的次數是60年代的6倍,達到32.4%,占全年的近1/3。[5]

  其實,早在新中國工業化起步之初,中共中央就意識到了工業污染的問題,并提出了綜合利用“三廢”(即廢水、廢氣、廢渣)的設想。[6]但是,“文化大革命”爆發后,原來一些行之有效的工業管理規范未能得到較好的執行,導致污染進一步加重。1969年初,四川宜賓發生天原化工廠超標排放廢苯,導致長江宜賓段江面油光一片,失火燒毀船只、燒傷船工的事故。[7]

  環境污染的加劇引起了中共中央的高度重視。從1969年起,周恩來就要求中央調查部研究局搜集整理國外有關環境保護的信息與材料。[8]通過這些資料[?在周恩來指示后,有關機構譯介了大量關于國外環境污染和治理保護的資料,如“國外八大公害事件”、蘇聯的“大氣污染”、日本的“水俁事件”等環境污染事件以及國外環境防治政策、機構和技術的最新動態等。這些信息和材料后來由中國科學技術情報研究所結集編印,如《國外八大公害事件》(1973年印)、《日本公害概況(送審稿)》(1973年印)、《公害的形成和現狀(送審稿)》(1973年印)等。后又經整理公開出版,即《國外公害概況》(人民出版社1975年版)。],中央了解了國外關于“公害”(環境污染)及治理的最新進展。1970年11月15日,周恩來專門要求北京市進行調查,監測北京市及其周邊環境中“有無汞和其他有害物質”。[9]1971年2月15日,周恩來在接見全國計劃會議部分代表時指出:現在“公害”已經成為世界的大問題。我們要積極除害,變“三害”為“三利”。[10]4月5日,周恩來在接見全國交通工作會議代表時又指出:“在經濟建設中的廢水、廢氣、廢渣不解決,就會成為公害。發達的資本主義國家公害很嚴重,我們要認識到經濟發展中會遇到這個問題,采取措施解決。”[11]

  1971年4月27日,衛生部軍事管制委員會(以下簡稱衛生部軍管會)發出《關于工業“三廢”對水源、大氣污染程度調查的通知》,強調為了開展“三廢”的綜合利用,各地區要調查清楚轄區內主要廠礦“三廢”對河流、大氣、水源的污染情況及危害程度,從而化害為利。[?《黃河水系工業“三廢”污染調査資料匯編》第1分冊,沿黃河八省(區)工業“三廢”污染調查協作組1977年編印,第3~5頁。]為此,衛生部軍管會在1971年底舉辦了工業“三廢”污染調查經驗交流學習班,對全國各地有關工業“三廢”綜合利用的經驗進行了交流。[?衛生部軍管會:《工業“三廢”污染調查經驗交流學習班簡報》第4期,1971年12月24日。]

  此外,自1970年11月起,中國醫學科學院勞動衛生研究所組織北京市7個衛生、城建單位開展了北京市汞污染調查,對北京化工廠等10個電解汞工藝集中的工廠和單位周邊空氣中的汞污染展開了調查。[12]隨后,根據衛生部軍管會的要求,勞動衛生研究所、北京市革命委員會“三廢”管理辦公室[?1971年5月,北京市革命委員會“三廢”管理辦公室成立,機構設在市規劃局。1972年11月27日,改稱北京市革命委員會“三廢”治理辦公室。1975年1月1日,更名為北京市革命委員會環境保護辦公室。參見《北京市環境保護大事記(1971~1985)》,北京市環境保護局1985年編印,第1頁;北京市革命委員會:《關于成立北京市革命委員會“三廢”治理辦公室的通知》,北京市檔案館:193-001-00003。](以下簡稱市革委會“三廢”管理辦公室)和市衛生局組織20余家單位開始對北京市3個主要工業區及市區的空氣污染進行調查。[?工業“三廢”學習班等編:《全國工業衛生工作經驗交流資料選編》,湖北省衛生防疫站1972年印,第14頁。]

  北京市先從工業比較集中的朝陽區和石景山區開始著手空氣污染調查。當時,朝陽區以化學工業為主,該區工廠的二氧化硫和氯氣排放量大,影響面廣。[13]石景山區的北辛安地區1個月的灰塵自然沉降量達每平方公里182.24噸,超出清潔對照點18.8倍。[14]1970年,石景山區適齡青年參軍體檢中,30%的青年患有呼吸系統疾病,幾乎挑不出適合的海空軍入伍士兵。[?工業“三廢”學習班等編:《全國工業衛生工作經驗交流資料選編》,第15頁。]調查結果表明,北京市已經形成了以大中型工廠為中心的點源型空氣污染。

  1972年:北京市空氣污染治理的起步

  1972年2月初,美國總統尼克松訪華前夕,周恩來陪同外賓乘車經過西單路口時看到濃煙滾滾,立即指示工作人員轉告北京市要把首都的煙塵治理好。[4](p.139)2月12日,北京市革命委員會(以下簡稱市革委會)召開消煙除塵緊急會議,決定“抓緊解決一下鍋爐冒黑煙的問題”。[?《北京市環境保護大事記(1971~1985)》,第4頁。]北京市空氣污染治理工作就此展開。

  3月5日,北京市清倉節約辦公室[?1969年,全國工業生產不景氣,燃料單耗普遍升高,煤炭和一些主要物資供需矛盾明顯擴大。同年12月,毛澤東批示要清掃倉庫。1970年,中央發布開展增產節約運動的指示,國家計委設立了清倉節約辦公室,各地區各部門也相繼成立了清倉節約機構。參見物資部燃料司編寫組:《中國燃料流通管理》,哈爾濱工業大學出版社1988年版,第213頁。1971年6月,市革委會轉發國務院批準國家計委、財政部《關于開展清倉核資工作的報告》,北京市成立清倉節約辦公室,辦公室設在北京市物資局。參見《北京志·綜合經濟管理卷·物資志》,北京出版社2004年版,第303頁。]成立消煙除塵組,負責解決煙囪排放黑煙問題。3月21日,市革委會召開消煙除塵現場會,做出三項決定:一是推廣簡易土法改爐;二是開展鍋爐普查;三是各區(縣)、局要成立抓消煙除塵的工作班子。[?《北京市環境保護大事記(1971~1985)》,第5頁。]

  通過初步的調查與監測,4月7日,北京市衛生防疫站提交了《北京市二氧化硫污染情況初步調查匯報》,指出北京市城近郊區二氧化硫普遍超標,其中近郊區以工業點源污染為主,散煤燃燒、采暖燃煤和中小工業廢氣低空排放共同造成中心城區的空氣污染,并提出了有計劃、分期分批實現燃料煤氣化和采暖管道化等防治大氣污染的措施。[15]

  4月10日,市革委會發出《關于對鍋爐、煙囪進行普查的通知》,要求各區(縣)成立“煙囪普查小組”,負責對所在區縣的鍋爐、煙囪進行普查。經普查,全市鍋爐、茶爐和窯爐共1.6萬余臺,煙囪1.2萬根。全年從煙囪排出煙塵達37萬噸。[?《北京市環境保護大事記(1971~1985)》,第5頁。]這是北京市首次開展系統的空氣污染源調查。5月15~17日,北京市召開“三廢”治理、煙囪除塵工作會議,決定1972年消煙除塵工作的重點是迅速解決“一線一片”[?“一線”,即從首都機場到釣魚臺國賓館。“一片”,即西城區。]地區的煙囪除塵問題,要求“煙囪除塵工作要廣泛發動群眾,因地制宜地創造出簡而易行的除塵設施,凡有條件的單位,要積極進行鍋爐改造”。[16]6月16日,《北京市“三廢”管理試行辦法》發布,規定了居民區大氣中19項有害物質的最高容許濃度,為進一步開展空氣污染治理提供了標準和依據。[17]

  經過半年的努力,“一線一片”地區的2879臺鍋爐用簡易土法改造了2553臺,占總數的89%。[?《北京市環境保護大事記(1971~1985)》,第6頁。]簡易土法改爐方法有兩大類:一類是消煙,即通過促進煤炭充分燃燒來減少黑煙,如加裝“二次風”、“導風器”等設備;另一類是除塵,即通過重力、水洗等方法減少鍋爐排出的煙塵,如建沉降室、“碼花墻”等。[18]當時全國并沒有成熟的消煙除塵解決方案,這些簡易土法改爐方法大多源于以往的節煤經驗,優點在于技術門檻低、不改爐體,但加大了司爐工的勞動強度,效果也不穩定。

  隨著空氣污染治理的展開,人們對于空氣污染的認識也逐步加深。1972年11月11日,北京市衛生防疫站提交了《北京市大氣污染調查總結》,指出北京市空氣污染的原因是工業過度集中于城近郊區,燃料結構煤炭比重過高,目前的消煙除塵措施較多地“著眼于消除大顆粒的灰塵工作”,“而從煙道排入大氣中對人體有危害的,可長時間漂游在大氣中的浮游性灰塵[?指直徑小于10微米的微粒,即現稱PM10以下的可吸入顆粒物。]及有害氣體如二氧化硫的消除工作還不夠”。[3]這份材料是第一次全面調查20世紀70年代初期北京市空氣污染情況的總結報告。

  由于簡易土法改爐無法從根本上解決空氣污染問題,進入冬季供暖季節后,北京市的空氣污染問題依然十分嚴重。據統計,1972年11月開始冬季供暖后,北京市各局所屬單位3000個煙囪中冒黑煙的占2/3。全市共約2700臺鍋爐采取了除塵措施,其中1/3效果較好,“有約一半有一定效果,有五分之一效果很差仍然濃煙滾滾,‘一線一片’重點地區仍有三分之一煙囪冒黑煙”,整個城市空氣污染狀況無明顯改善。[19]11月12日,周恩來抱病登上北海公園瓊華島山頂,檢查北京市的消煙除塵工作,看到四周依然煙霧彌漫,指示北京市要搞好消煙除塵工作。[4](p.139)第二天清晨,市革委會工交城建組召開緊急會議,傳達周恩來的指示,進一步部署消煙除塵工作,并組織與會人員到樓頂觀看煙塵污染情況。[?《北京市環境保護大事記(1971~1985)》,第6、11頁。]

  1972年,北京市消煙除塵工作的正式展開具有一定的開創性。但是,人們對空氣污染的認識還是比較初步的,仍然將治理的重點聚焦于工業廢氣的末端治理,空氣污染治理未能取得明顯效果。

  1973~1977年:北京市開展消煙除塵會戰

  1973~1977年,北京市空氣污染治理進入探索階段,開展了群眾性消煙除塵會戰,力圖在短期內有效解決空氣污染問題。同時,隨著對空氣污染認識的深化,北京市開始探索治理空氣污染的根本之策。

  (一)提出限期治理方案

  為了加大北京市空氣污染治理的力度,北京市對消煙除塵工作的領導機構進行了調整。1972年11月,清倉節約辦公室所屬的消煙除塵組并入市革委會“三廢”治理辦公室。[?《北京市環境保護大事記(1971~1985)》,第10~11頁。]

  1973年3月23~31日,北京市先于全國召開了北京市第一次環境保護工作會議,會議決定在1973年開展保護水源和消煙除塵兩個會戰。[20]7月2日,北京市消煙除塵會戰動員大會召開,會議要求將工作重點放在城近郊區,爭取年內實現城近郊區和遠郊區主要干線不冒大黑煙,盡快出現更多的全廠、全行業、全區、全局不冒黑煙的單位,在1972年的基礎上將全市消煙除塵會戰推向高潮。[21]8月5~20日,第一次全國環境保護會議在北京召開,揭開了中國環境保護事業的序幕。隨后,全國各地均開展了以消煙除塵、改造鍋爐、控制工業點源污染為主的空氣污染防治工作。[22]

  北京市在消煙除塵工作中積極探索,涌現出了不少先進典型。如西城區二龍路街道[?二龍路街道位于今北京市西城區中部。1958年,西城區二龍路街道辦事處成立。2004年10月,與豐盛街道辦事處合并成立金融街街道辦事處。參見《北京市西城區二龍路街道簡史》,二龍路街道簡史編輯委員會1996年編印,第1~8頁。],原來每年的鍋爐降塵量近2000噸。消煙除塵會戰開始后,二龍路街道成立了城市建設環境衛生組,深入調查走訪了轄區內100多家單位。[23]此外,還建立了群眾監督網,轄區內的28個居委會都成立了監督檢查小組。二龍路的消煙除塵工作實現了“條條治理、塊塊監督,條塊結合”的目標。[4](p.140)經過一年的努力,該街道95%的鍋爐完成了改裝任務。[24]1973年8月8日,北京市發出《關于批轉西城區二龍路街道開展消煙除塵群眾運動的經驗的通知》,號召全市各區(縣)、各行業、各單位發動群眾,開展消煙除塵大會戰。[?《北京市環境保護大事記(1971~1985)》,第17頁。]

  1974年3月上旬,北京市開展第一次消煙除塵大檢查,檢查自1973年7月消煙除塵會戰動員大會召開后的消煙除塵工作情況,但是從效果上看,由于技術和認識不到位,已經采取消煙除塵措施的鍋爐中只有約一半效果較好。[25]

  為了進一步加強消煙除塵工作,北京市提出了限期治理的方案。1974年5月14日,北京市確定了200家單位作為第一批消煙除塵工作重點單位,并要求這些單位爭取在1974年底前解決煙塵污染問題。市革委會“三廢”治理辦公室還要求各區(縣)、局在重點抓好第一批200家單位的同時,再確定一批自行掌握的重點煙塵污染單位開展治理。[26]1974年7月,北京市對全市消煙除塵工作開展了第二次大檢查。[?《北京市環境保護大事記(1971~1985)》,第24~25頁。]

  1974年9月12~18日,全國消煙除塵經驗交流會在沈陽市召開,提出了“今年基本搞完,明年掃尾”的工作要求。[?國家基本建設委員會:《關于全國消煙除塵經驗交流會的情況報告》,1974年10月15日。]北京市為此提出“大干四季度,抓緊新年和春節前兩個戰役,力爭春節之前完成”的工作要求。[27]截至1974年底,北京市城近郊區7300臺鍋爐有71%采取了消煙除塵措施,1580臺工業窯爐有55%不冒黑煙,5100臺茶爐有50%進行了治理。[?《北京市環境保護大事記(1971~1985)》,第29頁。]

  1975年1月8日,市革委會環境保護辦公室召開重點單位和部分工業窯爐單位消煙除塵會議,號召“放手發動群眾,打好春節前消煙除塵戰役”。[28]截至1975年底,200家限期治理單位有120家得到了基本解決;“一線兩片”[?“一線”,即首都機場到釣魚臺國賓館。“兩片”,即西城區和使館區。]地區的煙塵污染情況有所改善。1976年,全市又確定了第二批100家限期治理單位。[?《北京市環境保護大事記(1971~1985)》,第33~34頁。]

  1977年6月13日至11月15日,市革委會開展了“毛主席紀念堂周圍地區消煙除塵會戰”,改造了毛主席紀念堂周邊311臺鍋爐,對300多臺茶爐、17臺工業窯爐采取了不同形式的消煙除塵措施,27家飲食大灶用上了液化石油氣。[29]

  (二)探索治理空氣污染的根本之策

  在開展群眾性消煙除塵會戰、提出限期治理方案的同時,北京市還積極探索從根本上治理空氣污染的辦法,主要有三個方面:一是改變城市燃料結構;二是外遷污染企業;三是發展集中供熱。群眾性消煙除塵會戰是空氣污染的末端治理、運動式治理,而從源頭上綜合治理空氣污染才是根本之策。

  1973年1月,市革委會“三廢”治理辦公室提交了《北京市煙塵污染源調查及初步治理意見》。該文件指出,污染源過分集中于城近郊區是北京市空氣污染嚴重的一個重要原因,因而建議:改變城市燃料結構,爭取多燒重油、煤氣、液化石油氣,制定城市煤氣、液化石油氣發展規劃,爭取早日開始勘查地下天然氣資源;制定城市工業分布及城市綠化規劃,以保護環境;適當合并小型鍋爐房,發展集中供熱,增設尖鋒鍋爐。[19]從此,北京市開啟綜合治理空氣污染的實踐探索。

  1.改變城市燃料結構

  新中國成立后,北京市煤炭消耗量飛速上漲,1949年煤炭消耗量僅為103.5萬噸,到1972年就增加到1443萬噸,增長了近13倍。[?《北京市環境質量報告書(1970~1980)》,北京市環境質量報告書編寫組1981年編印,第18頁。]煤炭消耗量的大幅度增加是北京市空氣污染加劇的一個重要因素。

  在1973年8月召開的第一次全國環境保護會議上,北京市代表與燃料化學工業部、水電部、冶金部代表共同研究了北京市改變燃料結構、減少空氣污染的問題,并提出了《北京市“四五”后兩年改變燃料構成、減少空氣污染的初步方案》(以下簡稱《初步方案》)。《初步方案》認為,燃煤污染是北京市空氣污染的重要因素。1972年,北京市燃料結構中煤炭占91.36%。如果不調整燃料結構,北京市的年耗煤量將在1975年增加到2000萬噸。為了減少有害氣體和煙塵對首都空氣的污染并緩和煤炭供應緊張狀況,必須改變燃料結構,實施“以油代煤,先油后氣”,逐步使用重油和天然氣來替代煤炭。[30]1974年3月12日,市革委會副主任萬里在聽取“三廢”治理辦公室環保工作匯報時指出,改變燃料結構是根本的措施。[?《北京市環境保護大事記(1971~1985)》,第22頁。]從1974年起,一批耗煤量大的鍋爐相繼開始實施“以油代煤”改造。[31]

  在實施“以油代煤”改造的同時,北京市也在積極地尋找清潔能源,由于人工煤氣供應不足,北京市積極發展液化石油氣并加大了供應力度。1972年,每天可供北京市的煤氣僅有60萬立方米,而且白天供氣不足,缺口達8萬立方米,因此,需要一些工廠停產或實行分時段供氣。[32]根據實際需求情況,北京市大力發展液化石油氣供應。1974~1979年,北京市液化石油氣事業進入快速發展階段,6年總計發展液化石油氣用戶58萬戶,陸續建成液化石油氣供應站48個、煤廠代銷站26個。1979年,全市液化石油氣的總用戶數達到67萬戶,年銷售超過10萬噸,液化石油氣供應站總數達到89個,投入運行的鋼瓶80余萬個。[31](p.363)

  2.外遷污染企業

  工業的快速發展和過分集中是北京市空氣污染嚴重的又一個重要因素。 “市區(包括城近郊區)集中了全市工業的80%,四個城區的工廠占全市工廠數的三分之一。”[2]工業在市區(含城近郊區)的高度集中加劇了包括空氣污染在內的工業污染聚集。

  1973年3月召開的北京市第一次環境保護會議,傳達了周恩來關于“首都工業的擺布,不要擺布這么多,應少擺或不擺,特別是有污染的工廠不要擺在首都”的講話精神以及“要把首都搞成一個清潔的城市,清潔的首都”的號召。[9](p.467)5月18日,北京市在《關于環境保護工作的情況報告》中提出對現有排放有害物質比較嚴重的單位“必要時停產治理,并有計劃地遷至適當地方”的建議。[?《環境保護文件和標準選編》,沈陽市環境保護監測站、沈陽市環境保護科研所1978年編印,第49~58頁。]11月14日,市革委會“三廢”治理辦公室制定了《關于北京市工業合理布局和工廠搬遷規劃草案》,計劃將36家污染較為嚴重的工廠分兩批遷出市區。[2]

  當時,人們對外遷污染嚴重企業的認識并不統一,導致在實際工作中執行不到位。原計劃搬遷的36家污染嚴重的企業,實際上1974年只搬遷了4家,1975年3家,1976年1家,1977年1家都沒有,[4](pp.184,188)甚至還出現了剛搬遷走1家污染企業又遷入1家污染企業的情況[?《北京市環境保護大事記(1971~1985)》,第28頁。]。

  3.發展集中供熱

  除了工業廢氣排放,冬季民用取暖鍋爐和煤爐的低空排放也是北京空氣污染的重要因素之一。針對這種情況,1973年北京市提出了“發展余熱利用,有計劃地發展集中供熱”的設想。關于工業余熱利用,1972年11月,首都鋼鐵公司(以下簡稱首鋼)余熱采暖工程竣工,供暖面積達3萬平方米。到1979年,首鋼余熱利用面積達到44.5萬平方米。[?《北京市環境保護大事記(1971~1985)》,第45頁;《北京志·市政卷·供水志、供熱志、燃氣志》,北京出版社2003年版,第249頁。]關于集中供熱,20世紀60年代,北京市集中供熱建設不足。從60年代開始,分散式鍋爐房迅速發展。1961~1965年,北京城市民用建筑平均每年增長159.9萬平方米,其中將近85%仍由分散小鍋爐供熱。這種分散鍋爐房的供熱規模、鍋爐效率以及消煙除塵技術等都處于較低水平。[31](p.226)為此,北京市提出發展“大院式”供熱和聯片集中供熱的辦法。如清華大學自1975年開始,將全校29個分散鍋爐房的69臺小鍋爐合建為3個大鍋爐房,共安裝9臺大容量鍋爐。改造后室溫得到了提高,每個采暖期節煤9900噸,減少司爐工245人和20多處煤炭、爐渣堆放場地,校內環境大為改善。[33]截至1977年,北京已有60多家單位、370萬平方米實現了“大院式”集中供熱。[4](pp.145,298)但是,這些措施并沒有能完全遏制北京空氣污染繼續惡化的態勢。1977年12月22日,北京市發生了持續16小時的大霧天氣,逆溫層厚度達600米,不利于空氣中有害物質的擴散、稀釋,污染比較嚴重。據4個監測點的數據顯示,大霧期間二氧化硫超標2.86~4.7倍、二氧化氮超標30%~70%、一氧化碳超標6.2倍、粉塵超標1.4倍。[?《北京市環境保護大事記(1971~1985)》,第44~45頁。]

  1978~1990年:北京市空氣污染綜合治理

  面對1977年底持續嚴重污染的大霧天氣,北京市開始反思此前治理方法的得失并鞏固前期探索的成果,提出了空氣污染綜合治理策略。1978年10月,在總結以往空氣污染治理經驗的基礎上,北京市環保局提交了《關于解決北京市空氣污染問題的報告(草稿)》,認為以往的措施“雖然對消煙除塵有些效果,從觀瞻上好看一些,而對人體健康有害的二氧化硫、3,4 -苯并芘、飄塵、氧化氮等并未減少”。由于“燃料煤的絕對量比1972年還稍有增長”,“北京市空氣污染是相對嚴重的”。該報告提出必須下決心采取一些根本性措施:第一,嚴格控制城市規模,工業要合理布局,對空氣污染的企業堅決不準在市區建設,一些嚴重污染空氣的工廠要堅決遷出城區(在未遷出以前要嚴格控制生產規模),在遠郊區建設小城市。第二,控制市區煤炭消耗量。一方面是改變燃料結構,改變居民生活、公共福利設施和平房居民采暖直接燃煤的狀況,增加液化石油氣供應,增加制氣設備,申請國家安排供應天然氣,解決采暖和一般工業的燃料問題;另一方面是改變供暖方式,改變分散的小鍋爐房供熱的情況,要全面規劃,在有條件的地方合并、改造、改建成大型供熱鍋爐房,使每個鍋爐房供熱面積達到30萬~ 40萬平方米。第三,加快現有鍋爐、工業窯爐和茶爐的消煙除塵工作。[34]

  中共十一屆三中全會召開后,北京市在鞏固消煙除塵工作已有成果的基礎上,明確城市發展定位并加速污染企業外遷,加強空氣污染治理的法制建設,優化城市燃料結構,積極發展集中供熱,大力發展蜂窩煤取代散煤,開始綜合治理空氣污染。

  (一)明確城市發展定位,加速外遷污染企業

  1980年4月21日,中共中央書記處召開了專門會議,對改革開放新時期北京城市建設做出了影響極為深遠的“四項指示”,指出北京“不一定要成為經濟中心”,要“下決心基本上不發展重工業”,要開展“適合首都特點的經濟建設”。[?《建國以來的北京城市建設資料·第一卷·城市規劃》,北京建設史書編輯委員會編輯部1987年編印,第314頁。]1983年7月,中共中央、國務院在對《北京城市建設總體規劃方案》的批復中明確提出:“北京今后不要再發展重工業”,“而應著重發展高精尖的、技術密集型的工業”。[35]中央的決策為北京市產業結構的調整明確了方向,提供了支持。到1988年,北京重工業產值所占比重由1978年的64.8%下降為56.1%。[36]城市發展定位的明確和工業結構的調整推動了北京市空氣污染治理的深入開展。

  針對污染企業的搬遷問題, 1978年12月31日,中共中央批轉了《國務院環境保護領導小組辦公室環境保護工作匯報要點》,明確指出:“對于那些嚴重污染環境,長期不改的,要停產治理,并追究領導責任,實行經濟處罰,嚴重的給予法律制裁。”[37]1980年9月,北京市環保局提交了《關于解決北京市城區環境污染的規劃意見的報告》并提出了3年治理計劃,擬對污染比較嚴重的61個廠點實施“治、改、并、遷”[?即就地治理、改產、并產和異地搬遷。]政策。[38]為便于污染企業籌措搬遷資金,1984年12月,北京市制定并發布了《關于對污染擾民企業搬遷實行優惠政策的通知》。[39]1978~1990年,北京市因污染而“治、改、并、遷”的工礦企業共297家,撤銷電鍍、熱處理、鑄鍛等廠點733個。[4](pp.184,188)

  (二)加強空氣污染治理的法制建設

  1979年9月,五屆全國人大常委會第十一次會議通過并頒布了《中華人民共和國環境保護法(試行)》。據此,1981年3月12日,北京市人民政府制定了《北京市加強爐窯排放煙塵管理暫行辦法》,規定:“各種爐窯,凡額定小時燃燒量在150公斤以上的,必須采取機械燃燒方法或消煙除塵效果高于機械燃燒的其他方法”。為了加強管理,該暫行辦法還規定了累進式的超標排放罰款制度。[?《國內外環境保護法規與資料選編》上冊,上海市環境保護局1981年編印,第173頁。

  ]1984年3月,北京市人民政府制定了《北京市防治大氣污染管理暫行辦法》及《北京市廢氣排放標準(試行)》,將各種鍋爐、工業窯爐、茶爐、大灶、機動車輛和生產設施、試驗裝置等都納入了北京市空氣污染防治的監管范圍。[40]1987年9月,六屆全國人大常委會第二十二次會議通過并頒布了《中華人民共和國大氣污染防治法》。1988年7月,北京市人大常委會制定了《北京市實施〈中華人民共和國大氣污染防治法〉條例》,在進一步加強監管的同時加大了處罰力度。[41]至此,北京市空氣污染防治的法律法規體系初步建立。

  (三)積極發展集中供熱

  中共十一屆三中全會后,北京市還積極開展集中供熱設施建設。繼1978年北京市第二熱電廠開始對外供熱后,北京市又陸續建成了石景山熱電廠、左家莊供熱廠、北辰熱力廠等一系列熱源供應廠。1988年底,北京市的城市熱化率達22.6%。[42]“大院式”集中供熱(后被稱為“集中鍋爐房”)得到迅速發展。截至1989年,全市規模較大的“集中鍋爐房”有67處,至1990年“集中鍋爐房”供熱面積發展到1529.2萬平方米。1990年底,聯片供熱的面積發展到1308萬平方米,占市區房屋建筑面積的7.4%;工業余熱供熱面積為150.2萬平方米。[31](pp.246~249)此外,北京市還利用世界銀行貸款修建了4座尖峰鍋爐。[43]

  (四)優化城市燃料結構

  北京市治理空氣污染的另一個重要路徑就是立足現實情況積極優化燃料結構,發展清潔能源。

  其一,北京市積極增加人工煤氣的氣源。長期以來,北京市人工煤氣唯一氣源是北京焦化廠。20世紀80年代,北京焦化廠實施了增氣工程,使該廠擁有6座焦爐、20座煤氣發生爐,日均供氣量達130萬立方米。此外, 70年代末起生產煤氣的751廠2臺重油催化裂解爐在80年代增加到了6臺。從1984年起,首鋼也開始為北京市輸送煤氣,增加了人工煤氣的氣源。1985年,華北油田天然氣進入北京市,與人工煤氣混合后進入人工煤氣管網。[31](pp.391~394)

  其二,北京市努力增加液化石油氣供應。北京市液化石油氣用戶從1978年的561692戶增長到1987年的1232559戶。[31](p.468)“1986年底,全市用上煤氣(包括液化石油氣)的居民已達143.2萬戶,全市城市人口的(民用炊事)氣化率已達83%。” [31](p.384)1988年,城鎮居民炊事燃氣化率達90%以上。[44]80年代后期,由于物價上漲,北京市對液化石油氣實行“差價補貼”,以維持液化石油氣的低價,鼓勵群眾使用。到1990年,北京市累計補貼總額為9894.39萬元。[31](p.400)

  (五)大力發展蜂窩煤取代散煤

  在治理工業廢氣排放污染和供暖污染的同時,北京市開始對150萬只居民小煤爐的污染問題進行治理。全市小煤爐、茶爐、大灶用煤量雖然僅占全市用煤量的14%,但對大氣污染的分擔率卻占40%以上。[?《北京市150萬只小煤爐問題應引起重視——民用小煤爐問題調查》,北京煤炭利用研究所情報室1986年編印,第2頁。

  ]經研究,使用摻加固硫劑的蜂窩煤可以大幅度減少散煤燃燒產生的二氧化硫和煙塵,并有明顯的節煤作用。[42]1980年,北京市開展了用蜂窩煤替代煤球取暖的試點工作,并加大蜂窩煤生產線的投資力度。1981年,北京市在豐臺、海淀兩區擴大試點,試點證明用直徑127毫米蜂窩煤取代煤球取暖過冬是可行的。[45]北京市決定從1987年開始用3年時間新建、改建100條蜂窩煤生產線,使城區居民用煤基本實現蜂窩煤化。[42]到1989年,北京市各區縣共有各類蜂窩煤機450臺,城區蜂窩煤化平均達到90%以上。[45](pp.78~79)

  從1978年開始,經過十多年的空氣污染綜合治理,北京市空氣污染狀況終于得到了初步遏制。1990年與1981年相比,北京市區人口增加了近100萬,工業總產值翻了一番,房屋建筑面積增加近7000萬平方米,年耗煤量增加500余萬噸,城近郊區降塵量卻從1981年的每月每平方公里33.7噸降至1990年的21.8噸,下降了30.6% 。[4](p.138)

  余??論

  縱觀20世紀七八十年代北京市以消煙除塵工作為中心的空氣污染治理過程,有以下幾點啟示:

  第一,黨和政府始終高度重視空氣污染治理和環境保護工作。黨和政府以對人民負責為出發點,創造性地提出并發展了“三廢”治理理論,強調“不能在造福群眾的同時使群眾遭殃”[46]。1973年8月召開的第一次全國環境保護會議是新中國開創環境保護事業的里程碑,標志著環境保護在中國開始列入各級政府的職能范圍。此后,從中央到地方及其有關部門都相繼建立了環境保護機構,并著手對一些污染嚴重的工業企業、城市和江河進行初步治理。1984年,北京市環保局提出要為群眾辦12件環保實事,其中有1/3與空氣污染治理有關。至1984年底,12件環保實事全部落實。從此 “辦環保實事”逐漸形成制度,由市長要求各區(縣)、局、總公司每年制訂“環境保護為群眾辦實事”計劃并簽署責任制協議。“辦環保實事”制度成為我國環境保護責任制早期探索的成功案例。[4](pp.282~283)

  第二,空氣污染治理與環境保護是一項長期性、系統性、復雜性、艱巨性的工作。北京市空氣污染治理之初,人們對環境治理與保護問題的長期性、系統性、復雜性、艱巨性認識不到位,普遍認為“三廢”僅僅是工業生產過程中產生的廢棄物,只要重視起來就很快可以解決,因此聚焦于空氣污染的末端治理。北京市空氣污染治理中消煙除塵群眾性會戰就是基于這種認識展開的,提出了“今年基本搞完,明年掃尾”或“三年會戰,一年掃尾”等口號。但是,隨著人們對空氣污染和環境治理與保護問題長期性、系統性、復雜性、艱巨性認識的逐步深入,主管部門已經意識到城市布局、工業分布、燃料結構、城市基礎設施建設等問題都非一兩年可以解決的,需要統籌考慮,逐步解決。立法機關和各級政府加強空氣污染治理與環境保護的法制建設,各級環境保護管理部門制定的政策則更切合實際并著眼長遠發展。

  第三,國際形勢是推動中國空氣污染治理與環境保護發展的重要因素。新中國成立后,北京市工業的快速發展受到國際形勢緊張因素的影響。化工業的發展以及工業的粗放型發展造成了嚴重污染。隨著與美國等西方發達國家關系的改善,中國開始借鑒西方發達國家環境治理和保護的經驗與措施。改革開放后,中國加入聯合國環境規劃署和世界衛生組織主辦的全球環境監測系統,北京等5個城市從1981年7月1日起,每季度向世界衛生組織提供大氣監測數據。[47]1984年,為了治理機動車尾氣污染,北京市從日本等國進口了2000輛較為環保的貨車,以替代被稱為“墨斗魚”的舊型東風三輪摩托車。[4](p.148)1985年,北京市從蘇聯進口了3臺燃油尖峰鍋爐、8臺熱網加熱器和10臺熱網循環泵,以擴充第二熱電廠的供熱能力。[31](p.233)北京市還利用世界銀行等國際組織的貸款和其他國家的援助與貸款來改善城市基礎設施,從而改善環境質量。[48]因此,從某種意義上說,北京空氣污染問題是全球環境污染問題的一個縮影,其治理也是全球環境污染問題應對與治理的重要組成部分。

  20世紀七八十年代是北京市開展空氣污染治理的第一個時期。經過近20年的探索和努力,北京市的空氣狀況在80年代末出現了向好趨勢。遺憾的是,由于北京市經濟的快速發展、城市的不斷擴張、汽車保有量的迅猛增長、區域間空氣污染物的擴散以及全球氣候變暖等因素的綜合影響,這種趨勢并沒有持續下去。舊問題雖然逐步得到解決,但新問題不斷涌現。90年代以后特別是21世紀以來,北京市的空氣污染治理與環境保護進入了新的歷史時期,治理與保護措施更加系統、完備,治理與保護力度前所未有。這充分反映了包括空氣污染治理在內的環境治理和保護是一項長期性、系統性、復雜性、艱巨性的事業,而且需要世界各國共同應對。歷史的教訓應該汲取,歷史的經驗值得借鑒。

  [參引文獻]

  [1]《北京市重要文獻選編(1950)》,中國檔案出版社2001年版,第50頁。

  [2]北京市革委會“三廢”治理辦公室:《關于北京市工業合理布局和工廠搬遷規劃草案(1973年11月14日)》,北京市檔案館:193-002-00095。

  [3]北京市衛生防疫站:《北京市大氣污染調查總結(1972年11月11日)》,北京市檔案館: 193-002-00066。

  [4]《北京志·市政卷·環境保護志》,北京出版社2004年版,第5頁。

  [5]楊東楨、房秀梅:《從北京市能見度的變化看大氣污染》,高宇聲主編:《〈環境保護〉十年選編》,中國環境科學出版社1985年版,第477~479頁。

  [6]徐軼杰:《毛澤東與資源綜合利用》,《當代中國史研究》2014年第3期。

  [7]衛生部軍管會:《關于工業“三廢”污染情況和建議的報告(1972年1月8日)》,河北省檔案館:924-8-14。

  [8]熊向暉:《中國環境保護工作的開創者——周恩來》,中共中央黨史研究室、中央檔案館編:《中共黨史資料》第68輯,中共黨史出版社1998年版,第145~147頁。

  [9]曲格平、彭近新主編:《環境覺醒——人類環境會議和中國第一次環境保護會議》,中國環境科學出版社2010年版,第465頁。

  [10]顧明:《周總理是我國環保事業的奠基人》,李琦主編:《在周恩來身邊的日子——西花廳工作人員的回憶》,中央文獻出版社1998年版,第332頁。

  [11]《周恩來年譜(1949~1976)》下卷,中央文獻出版社1997年版,第448頁。

  [12]北京市衛生防疫站:《北京市大氣中汞濃度測定小結(1971年6月28日)》,北京市檔案館:193-002-00065。

  [13]勞動衛生研究所:《北京市朝陽區二氧化硫及氯氣污染大氣的調查報告(1971年6月20日)》,北京市檔案館:193-002-00065。

  [14]石景山區“三廢”調查組:《北京市石景山區工業廢氣對大氣污染情況的初步調查報告(1971年6月22日)》,北京市檔案館:193-002-00065。

  [15]北京市衛生防疫站:《北京市二氧化硫污染情況初步調查匯報(1972年4月7日)》,北京市檔案館:193-002-00066。

  [16]北京市革委會工交城建組:《關于“三廢”治理、煙囪除塵工作會議的報告(1972年6月9日)》,北京市檔案館:193-002-00006。

  [17]北京市革命委員會:《北京市“三廢”管理試行辦法(1972年6月16日)》,北京市檔案館:193-002-00006。

  [18]上海工業鍋爐廠研究所編:《工業鍋爐消煙除塵》,上海人民出版社1974年版,第1~5頁。

  [19]北京市革委會“三廢”治理辦公室:《北京市煙塵污染調查及初步治理意見(1973年1月)》,北京市檔案館:193-002-00067。

  [20]中共北京市委城市建設工作委員會編:《北京市城建系統黨史資料(1949~2000)》大事記,中國工商出版社2004年版,第193頁。

  [21]《北京市環境保護工作簡訊》,《環境保護》1973年第1期。

  [22]陳健鵬編著:《污染物排放與環境質量變化歷史趨勢國際比較研究》,中國發展出版社2016年版,第65頁。

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  [24]《依靠群眾搞好消煙除塵》,《勞動保護》1974年第4期。

  [25]北京市革委會“三廢”治理辦公室:《關于開展1974年第一次全市消煙除塵大檢查的通知(1974年3月1日)》;北京市檔案館:193-001-00075。

  [26]北京市革委會“三廢”治理辦公室:《關于要求重點煙塵污染單位(第一批)加快解決煙塵污染問題的通知(1974年5月14日)》,北京市檔案館:193-001-00075。

  [27]北京市革委會“三廢”治理辦公室:《關于參加全國消煙除塵經驗交流會情況和貫徹意見的報告(1974年11月26日)》,北京市檔案館:193-001-00075。

  [28]《放手發動群眾,打好春節前消煙除塵戰役》,《環境保護通訊》1975年第1期。

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  [30]北京市革委會“三廢”治理辦公室:《北京市“四五”后兩年改變燃料構成、減少空氣污染的初步方案(1973年8月22日)》,北京市檔案館:193-002-00163。

  [31]《北京志·市政卷·供水志、供熱志、燃氣志》,北京出版社2003年版,第202~204頁。

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  [33]清華大學環境保護領導小組:《做好環境保護工作是學校斗、批、改的一項重要任務》,《環境保護通訊》1975年第10期;《采取多種形式集中供熱?消除煙塵污染》,《環境保護通訊》1976年第2期。

  [34]北京市環保局:《關于解決北京市空氣污染問題的報告(草稿)》,北京市檔案館:193-002-00219。

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  [40]北京市統計局編:《北京市社會經濟統計年鑒(1985)》,中國統計出版社1985年版,第66~72頁。

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  [44]北京市統計局編:《北京社會經濟統計年鑒(1989)》,中國統計出版社1989年版,第591頁。

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  [47]《中國衛生年鑒(1983)》,人民衛生出版社1984年版,第107頁。

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  [作者簡介]徐軼杰,歷史學博士,助理研究員,中國社會科學院當代中國研究所,100009。

  本文發表在《當代中國史研究》2019年第3期

  [責任編輯:周?進]

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